为什么基层形式主义屡禁不止？

作者丨杨华（武汉大学社会学院教授）

来源丨《县乡中国：县域治理现代化》

一、县乡政府的政治任务快速增多

这几年县乡的政治任务有快速增多的趋势。

一是因为中央省市层级的政治任务增多了。比如精准扶贫、基层党建、生态环保、安全生产、农村环卫、农村改厕、信访维稳等，这些工作最终都会成为县乡两级的政治任务。

二是越来越多党政部门的业务工作也通过各种渠道转化为县级党委政府的工作。主要的转化渠道有吸引县级主要领导注意力、文件、游说分管副职等。

三是县级主要领导为了能在晋升锦标赛中胜出，会在辖区内创设区别于上级政治任务和其他县市情况的治理事务，这些事务也要由党政部门和乡镇来落实。

乡镇的政治任务越来越多，也越来越显现出以下特点：

一是日常性越来越凸显。过去少量的政治任务具有时段性，可以通过集中攻关来完成，完成任务就结束了。现在越来越多的政治任务是由常规性的业务工作转变过来的，日常性的业务工作就变成了日常性的政治任务。

二是专业性越来越强。许多专业部门的业务工作转变为乡镇的政治任务，如环保、食药监、专项执法等，这使得乡镇的许多工作对专业的人员、技术、设备的需求越来越大。

三是“一票否决”项越来越多。政治任务考核中有两类项目：一类是加分项。也就是达到和超过上级要求时加分。另一类是扣分项。这类项目的结果难以量化，典型的如信访维稳，不出问题不加分、不扣分，出了问题则要“一票否决”。“一票否决”属于负向激励，这类项目越来越多，包括基层党建、安全生产、食品药品安全、森林防火、重大事故、秸秆禁烧等，说明上级对乡镇的激励中负向激励越来越多。

四是部门权威越来越大。部门的业务工作转变为乡镇的政治任务。相关部门成为临时机构的办公室驻地，被列为主责部门，如“大气办”设在生态环保局，“河长办”设在水务局，“治超办”设在交通局等，它们由政策的执行者变成了制定者、监督者，乡镇成了执行者。县级部门与乡镇的关系由之前相对的平等关系，转变为上下级不平等的关系，部门的权威性增强。

二、乡镇政府“事多、责大、利少、权小”

这样一来，乡镇工作就有以下四个变化：

（1）工作量越来越大。部门的事情越来越多地下达到乡镇。由于变成了政治任务，乡镇还不能像过去对待部门业务那样，必须按最高标准、最严要求、顶格管理来完成。这使得乡镇的工作量倍增。

（2）责任越来越大。过去责任在部门，转化为政治任务后，做事的责任都到乡镇来了。出了问题，部门以属地管理为由找乡镇背锅。

（3）压力越来越大。乡镇主要领导对每个政治任务都要予以高度重视，都要按最高标准、调动最精锐的力量、打起一百分的精神去做。只要有一项工作没做好，就可能被“一票否决”。

（4）“事责权利”越来越不匹配。事情由乡镇做，责任由乡镇承担，但是法定权力、专业资源等却掌握在部门手中，乡镇很难调动这些资源，出了问题还要被问责。

县域治理事务政治任务化的趋向，增强了相关工作的推动力度，防止工作执行变调走样，有利于工作的落实，但是也带来了诸多的问题，诸如：

（1）乡镇工作没有主次之分、轻重之别，眉毛胡子一把抓，平均用力，抓不住主要矛盾，解决不了主要问题，许多工作难以做精做细。

（2）乡镇主要的资源用在了完成政治任务上，自身的主体性越来越弱。主要领导分身乏术，没有时间和精力来思考辖区内的重要问题，普通干部则难以顾及群众细小琐碎的需求。

（3）政治任务耗费了乡镇大量的人力、物力资源，但仍然捉襟见肘，顾此失彼，难以应付过来。那么，乡镇就可能以形式主义来应付政治任务，而不是扎实地落实好政治任务。

（4）乡镇领导干部带着政治压力、负向情绪干工作，工作较为消极被动。工作可能向下级加码，但不会给自己加码。

三、县域治理方式向以过程管理为主转变

上级给下级布置工作任务之后，为了能够实现自己的工作目标，会对下级完成工作的情况进行监督、管理和控制。这几年县域治理有一个从结果管理向过程监控转变的大趋势，主要有两个方面的原因：

一是中央强调狠抓政策落实，各层级加强了检查督导，对过程的监控势必强化。比如精准扶贫，五级书记亲自抓，那么各级党委政府都会加强对扶贫过程的监督管理，以获得中央要求的脱贫结果。

二是许多政治任务无法量化，必须通过监控过程加强落实，以达到预期结果。典型的如基层党建，它的确非常重要，但是党建的结果难以量化，因此难以通过结果管理来评价各级党组织所做的工作。如果对党建过程的工作时间、工作方式、工作内容、文字档案等给予明确规定，并予以数量化，据此监控基层党建过程，那么，只要基层党组织按照这些规定做了工作，就可预期能够提高基层党组织的能力和水平。安全生产也是如此，只要例行了检查排查工作，下了整改通知单，并督促整改，那么就可以大致确保安全生产的结果。

四、过度的过程管理带来形式主义

从结果管理向过程监控转变，县域治理出现了以下四个方面的主要变化：

一是权力向上集中。在结果管理中，上级对下级的任务执行过程充分授权，执行中下级的自主权较大。但在过程管理中，上级不仅拥有制定政策目标、评价执行结果的权力，还为政策执行制定了详细的细则，并对下级是否按细则执行政策进行监控、纠偏和惩处。也就是，上级不仅决定下级做什么，还规定下级怎么做和评定做得怎么样。

下级执行中的决定权、自由裁量空间受到限制，不仅不能调整政策目标，还不能偏离执行轨迹。上级集中了大部分权力，上级的各项决定一竿子插到底。下级是按部就班、不偏不倚、没有自主思考的执行者。在结果管理中，下级兼具上级代理人和地方当家人的角色。在过程管理中，下级成了纯粹的上级代理人。

二是监督嵌入与负向激励。要加强过程监控，监督检查就必然紧随整个执行过程，它是过程监控的主要方式。没有监督检查，就不存在过程监控。如果说在结果管理中，监督是在结果评价之后，那么在过程管理中，监督则是嵌入过程之中。上级在布置任务的同时，就布置了监督议程。有时候，督导组比政策文件还早到达乡镇。

在县域治理中，对过程的监督，既有定期督查和随机抽查之别，也有业务督查和纪委督察之别，还有部门督导和党委政府督查之别。监督检查的目的是通过惩戒督促工作，以儆效尤，激励方式以负向激励为主。因此，监督检查必然要发现问题，或大或小，一旦发现问题，就要依问题的严重程度给予惩戒督促，比如对轻微问题指出来，要求改进；对末位排名给予点名批评；对落实工作不力或有违规情节的，给予党纪或行政处分；违法的，则移交司法机关处理。

三是以制度而非人为中心。过程管理要求执行政策有规可依、监督执行有章可循。那么，对于上级来说，制度建设就是它的工作重点。在结果管理中，“人”是工作的中心，通过发挥人的主体性来达成政策目标。上级对下级是充分信任的。过程管理中有一个隐含预设是：上级不信任下级，通过规章制度约束和规范下级行为，下级在政策执行中处于“被人盯着”的状态；而不是充分放活下级的主体性，调动他们的积极性和创造性。

在结果管理中，上下级是在政策目标上“层层加码”。在过程管理中，上下级除了目标上层层加码外，还在规章制度上“层层加码”。每一级都生怕下级给自己捅娄子，为了保护自己，就得给下级加更多的“枷锁”，越是级别低，枷锁就越多。典型的就是财务制度上的层层加码。

四是文字证明材料变得重要。过程管理中，无论是进度管理、程序管理，还是指标管理、痕迹管理，都需要查看相应的文字材料。下级为了应对上面的监督检查，就要做好相关的文字记录和档案留存。许多工作没有材料支撑，就没法证明做了工作。上级为了规范下级的工作，也为了便于自己监督检查，会对下级的档案材料给予规范。

比如，党建中开会材料整理，上级会给下级党组织清晰的“材料目录”，要求对照目录整理。如发展党员要求备齐以下材料：入党申请书、思想汇报、团组织推优表、入党积极分子考察表、重点发展对象推荐材料、入党积极分子学习培训体会、政审材料、积极分子采集表等。

过程管理有利于规范下级行为、严肃执行纪律、加大政策落实力度。但同时也带来了一些问题，比如：下级执行政策依葫芦画瓢，按图索骥，工作过程没有自我的创造性，无法激发其内在动力；下级单位实际情况无法反馈上去；各级走好必要的程序而不是实质性地做好工作，形式主义、自我保护、避责等行为盛行；下级存在严重的给别人打工的心态和应付心理，做事没有责任心；下级做事按部就班，干部之间在工作中没有肝胆相照的情感体验；等等。

※文中插图均来自电视剧《县委大院》

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